Предложения Союза музеев России по проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не затрагивают концептуальных основ законопроекта, суть которого сводится к максимально широкому отказу государства от субсидиарной ответственности в отношении созданных им учреждений и создании условий для возможности прекращения бюджетного финансирования этих учреждений, особенно в сферах образования, науки, социального обеспечения, культуры.
Вместе с тем, данные предложения направлены
на частичное восстановление логики гражданского законодательства в части регулирования деятельности учреждений, как некоммерческих организаций,
на создание законодательных механизмов, обязывающих государство финансировать учреждения, создаваемые им для выполнения своих собственных государственных полномочий в социальной и культурной сферах,
на включение в данный сектор законодательства норм, отражающих специфику учреждений, осуществляющих хранение и обеспечение сохранности культурного наследия народов Российской Федерации.
Формулируя свои предложения, Союз исходил из того, что
Учреждения, создаваемые Российской Федерацией для реализации таких государственных полномочий, как обязанность сохранять культурное и историческое наследие страны, обеспечивать доступ граждан к культурным ценностям , по определению не только оказывают «услуги физическим и юридическим лицам», но и выполняют государственные функции, связанные с названными государственными полномочиями;
Государство, как собственник большей части культурного наследия России, в любом случае обязано отвечать, в том числе и финансово, за содержание этого особо имущества, не имея права ставить его сохранение в зависимость от предпринимательской активности руководителей соответствующих учреждений, относить это имущество к «активам» учреждения, на которые может быть обращено взыскание, и т.п.;
Изменения, тем более столь существенные, в правовом регулировании деятельности государственных и муниципальных учреждений в социально-культурной сфере, должны быть направлены на повышение качества обеспечения конституционных гарантий в данной сфере, а не на призрачную экономию средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Уместно напомнить, что расходы на все музеи России в год составляют менее 0,06% от Внутреннего валового продукта, и 0,11% от расходной части консолидированного бюджета России. В структуре затрат консолидированного бюджета на социально-культурные цели вся культура составляет всего 4%, а затраты на сохранение Музейного фонда страны и деятельность музеев – менее 1%.
Исходя из изложенных посылов, Союз музеев России предложил при доработке законопроекта внести в него уточнения и изменения следующего характера.
1. Восстановить исчезнувшую в 2006 году из 120-й статьи Гражданского Кодекса Российской Федерации норму об обязанности собственника полностью или частично финансировать созданное им учреждение. Это ни в коей мере не противоречит тексту законопроекта, поскольку Гражданский Кодекс не определяет формы этого финансирования (по смете, субсидиями, субвенциями, грантами и т.п.), а устанавливает общий принцип. В предлагаемой законопроектом редакции такая обязанность есть только у частного собственника учреждения, государство такую обязанность на себя не берет.
2. Максимально уточнить вопрос – каким имуществом бюджетное и автономное учреждение отвечает по своим обязательствам.
В варианте законопроекта получается, что, если особо ценное движимое имущество (без которого деятельность учреждения невозможна) и недвижимое имущество (для автономных учреждений) передано учреждению не в момент его создания, то это имущество может быть изъято для удовлетворения требований кредиторов, либо продано для выплат в связи с возмещением причиненного вреда. Получается, что музейные предметы, архивные документы, книжные памятники, недвижимые памятники истории и культуры, которые не были изначально закреплены за учреждением де-факто возвращаются в рыночный оборот.
Наши предложения заключаются в том, чтобы ограничить имущество, на которое могут быть обращены взыскания, только тем, что поступает в самостоятельное распоряжение учреждения, то есть тем имуществом, которое оно (учреждение ) приобретает за счет собственных средств. При этом дополнительной поправкой в федеральной закон О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации музейные предметы, архивные документы и книжные памятники из числа имущества, поступающего в самостоятельное распоряжение музея исключены (к сожалению, придать это норме более универсальный характер мешает безоговорочно устаревшая структура и смысл Основ законодательства о культуре).
3. Включить в определения бюджетного и автономного учреждений позицию об исполнении ими государственных функций наряду с оказанием государственных и муниципальных услуг.
4. Вернуть автономные учреждение в сферу действия федерального закона О некоммерческих организациях, поскольку исключение только этого типа учреждений из сферы действия данного закона, во-первых, противоречит Гражданскому Кодексу, во-вторых, создает впечатление, что в будущем этот тип учреждений планируют приватизировать.
5. Установить финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений посредством обязательного включения в соответствующие бюджеты трех видов субсидий: субсидия на обеспечение функций учреждения (оплата труда, налоги, связанные с оплатой труда, командировочные расходы, товары, работы, услуги, необходимые для исполнения функций учреждения), субсидия на осуществление затрат по оказанию государственных и муниципальных услуг (в отличие от предлагаемого законопроектом «возмещения затрат»), субсидия на содержание имущества, в том числе объектов культурного наследия, музейного, архивного, национального библиотечного фондов.
6. Ограничить для бюджетных учреждений применение норм федерального законодательства о поставках товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд только средствами, поступающими из бюджета в виде субсидий.
С точки зрения Союза музеев России, необходимо также при дальнейшей работе над законопроектом в рамках его рассмотрения Государственной Думой увязать вступление в силу многих его статей и норм с принятием Правительством Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями большинства из предусмотренных законопроектом подзаконных актов, число которых, по данным самих разработчиков, приближается к сотне.
Вместе с тем, данные предложения направлены
на частичное восстановление логики гражданского законодательства в части регулирования деятельности учреждений, как некоммерческих организаций,
на создание законодательных механизмов, обязывающих государство финансировать учреждения, создаваемые им для выполнения своих собственных государственных полномочий в социальной и культурной сферах,
на включение в данный сектор законодательства норм, отражающих специфику учреждений, осуществляющих хранение и обеспечение сохранности культурного наследия народов Российской Федерации.
Формулируя свои предложения, Союз исходил из того, что
Учреждения, создаваемые Российской Федерацией для реализации таких государственных полномочий, как обязанность сохранять культурное и историческое наследие страны, обеспечивать доступ граждан к культурным ценностям , по определению не только оказывают «услуги физическим и юридическим лицам», но и выполняют государственные функции, связанные с названными государственными полномочиями;
Государство, как собственник большей части культурного наследия России, в любом случае обязано отвечать, в том числе и финансово, за содержание этого особо имущества, не имея права ставить его сохранение в зависимость от предпринимательской активности руководителей соответствующих учреждений, относить это имущество к «активам» учреждения, на которые может быть обращено взыскание, и т.п.;
Изменения, тем более столь существенные, в правовом регулировании деятельности государственных и муниципальных учреждений в социально-культурной сфере, должны быть направлены на повышение качества обеспечения конституционных гарантий в данной сфере, а не на призрачную экономию средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Уместно напомнить, что расходы на все музеи России в год составляют менее 0,06% от Внутреннего валового продукта, и 0,11% от расходной части консолидированного бюджета России. В структуре затрат консолидированного бюджета на социально-культурные цели вся культура составляет всего 4%, а затраты на сохранение Музейного фонда страны и деятельность музеев – менее 1%.
Исходя из изложенных посылов, Союз музеев России предложил при доработке законопроекта внести в него уточнения и изменения следующего характера.
1. Восстановить исчезнувшую в 2006 году из 120-й статьи Гражданского Кодекса Российской Федерации норму об обязанности собственника полностью или частично финансировать созданное им учреждение. Это ни в коей мере не противоречит тексту законопроекта, поскольку Гражданский Кодекс не определяет формы этого финансирования (по смете, субсидиями, субвенциями, грантами и т.п.), а устанавливает общий принцип. В предлагаемой законопроектом редакции такая обязанность есть только у частного собственника учреждения, государство такую обязанность на себя не берет.
2. Максимально уточнить вопрос – каким имуществом бюджетное и автономное учреждение отвечает по своим обязательствам.
В варианте законопроекта получается, что, если особо ценное движимое имущество (без которого деятельность учреждения невозможна) и недвижимое имущество (для автономных учреждений) передано учреждению не в момент его создания, то это имущество может быть изъято для удовлетворения требований кредиторов, либо продано для выплат в связи с возмещением причиненного вреда. Получается, что музейные предметы, архивные документы, книжные памятники, недвижимые памятники истории и культуры, которые не были изначально закреплены за учреждением де-факто возвращаются в рыночный оборот.
Наши предложения заключаются в том, чтобы ограничить имущество, на которое могут быть обращены взыскания, только тем, что поступает в самостоятельное распоряжение учреждения, то есть тем имуществом, которое оно (учреждение ) приобретает за счет собственных средств. При этом дополнительной поправкой в федеральной закон О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации музейные предметы, архивные документы и книжные памятники из числа имущества, поступающего в самостоятельное распоряжение музея исключены (к сожалению, придать это норме более универсальный характер мешает безоговорочно устаревшая структура и смысл Основ законодательства о культуре).
3. Включить в определения бюджетного и автономного учреждений позицию об исполнении ими государственных функций наряду с оказанием государственных и муниципальных услуг.
4. Вернуть автономные учреждение в сферу действия федерального закона О некоммерческих организациях, поскольку исключение только этого типа учреждений из сферы действия данного закона, во-первых, противоречит Гражданскому Кодексу, во-вторых, создает впечатление, что в будущем этот тип учреждений планируют приватизировать.
5. Установить финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений посредством обязательного включения в соответствующие бюджеты трех видов субсидий: субсидия на обеспечение функций учреждения (оплата труда, налоги, связанные с оплатой труда, командировочные расходы, товары, работы, услуги, необходимые для исполнения функций учреждения), субсидия на осуществление затрат по оказанию государственных и муниципальных услуг (в отличие от предлагаемого законопроектом «возмещения затрат»), субсидия на содержание имущества, в том числе объектов культурного наследия, музейного, архивного, национального библиотечного фондов.
6. Ограничить для бюджетных учреждений применение норм федерального законодательства о поставках товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд только средствами, поступающими из бюджета в виде субсидий.
С точки зрения Союза музеев России, необходимо также при дальнейшей работе над законопроектом в рамках его рассмотрения Государственной Думой увязать вступление в силу многих его статей и норм с принятием Правительством Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями большинства из предусмотренных законопроектом подзаконных актов, число которых, по данным самих разработчиков, приближается к сотне.